为此，合作各方应当共同编制和执行应急处置预案，一方可以基于特定事由而应急启动合作机制，相关方在合法性与合理性的框架内积极予以协助支持。

在表现形式上，行政法的类型多种多样、立法层级多元林立。中国式法治现代化转型追求的是实质法治理念，发展目标是迈向良法善治新境界。

法与时转则治，法律随着民族的成长而成长，随着民族的壮大而壮大。实践中，我国的行政法规范对于立法目的排序则存在相互矛盾之处。然而，综合行政执法实践仍存在诸多合法性问题，尤其是跨区域合作执法是我国特殊地域构造的法治模式创新，但是我国地方立法并不能对机构设置作创制性规定，也无权设定跨行政区共设机关。在价值理念上，行政法典需基于公法的独特性价值追求，确立公民权利保护与行政权力控制的良法体系。任何法典的整体结构都不在于追求大而全的复杂体例，而是旨在规范共通的法律规律，形成稳定的体系结构。

将以人民权利保障为中心作为行政法典的价值目标，不仅实现了人民主体地位的法治化，而且完成了现代行政法价值体系的重构。在此基础上，2021年中央先后印发了关于深化农业、市场监管、交通运输、生态环境保护等五个领域的综合行政执法改革指导意见，由此综合行政执法正式走向制度化。2018年之后，司法实践中采该种裁判方式的案件呈现下降趋势，也可以从侧面佐证这一点。

现行《行政诉讼法》第2条第1款依然保留认为行政行为侵犯其合法权益的表述。考虑从以下两方面进行完善： （一）明确采用狭义诉的利益概念 信息公开行政诉讼的产生先于政府信息公开制度的建立[46]，至今已近20年。造成上述问题的一个重要原因是在我国立法及实践中均未明确诉的利益的要素。特别是2019年《条例》的修改更是在规范层面上解决了实践中的部分难题，应当说信息公开制度从行政程序到司法程序已经完成了制度的基本建构。

在信息公开行政诉讼领域也存在混用要素的案件说理，在贾某与中国电信股份有限公司山东分公司案中[42]，法院认为行政诉讼作为救济手段，对诉讼权利滥用的制止与对合法权益的保护同样重要。第二，促进政府透明度及充分发挥信息价值。

[42]参见(2017)鲁0191行初51号裁定。目前，部分法院在裁判说理时，为避免信息公开行政诉讼中的不当行使权利行为，仅因当事人频繁、大量申请政府信息而否定相互之间存在利害关系，是对实体审查与程序审查的混淆。第二，仅依申请信息公开的权益遭到侵犯才属于信息公开行政诉讼中的利益。[34]参见程琥：《行政法上请求权与行政诉讼原告资格判定》，载《法律适用》2018第11期，第18-28页。

就信息公开行政诉讼的受案范围而言，《条例》明确了诉讼作为一种救济途径，因此除明确排除的情形以外，均应当属于受案范围。此外，政府透明度的提升，加大行政机关信息公开的力度，拓宽公开的广度，必然使公民获得更丰富的政府信息，有利于促进信息的再利用，充分发挥信息价值，这同样是信息公开制度和信息公开行政诉讼制度期望的客观利益。因此当信息公开行政诉讼诉的内容不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值时，将与《行政诉讼法》的立法目的相悖，导致行政资源和司法资源的浪费，便是不具有利益，诉讼中的利害关系已不能成立。提升政府透明度也是对行政机关监督的一种形式，这与《行政诉讼法》第1条规定的监督行政机关依法行使职权的立法目的相契合，是信息公开制度和信息公开行政诉讼的客观利益之一。

1990年《行政诉讼法》第2条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。二是实体与程序审查的混淆。

薛朝辉与江苏省住房和城乡建设厅案中[32]法院作了相同的论述，其中反映出的问题后文作详细阐述。与之对应的是第41条第1项将原告资格界定为认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，并未作出客观化的衡量标准[7]。

换言之，在目前的制度设计中，只要是针对依申请行为提起的信息公开行政诉讼，在实体和程序上都很难对利害关系作出否定判断。在贾焕文诉献县政府行政登记案中[41]，法院将利害关系与权利保护必要性混在一起说明理由，导致阐述论证存在不妥之处。[19]自2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》就将对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在受案范围之外，2018年新的司法解释同样沿用这一规定。以三需要为标准对利害关系进行识别，有法院认为依据《信息公开若干规定》第5条第6项规定，政府信息公开申请人有对其申请的信息与自身特殊需要之间的关联性负有证明义务，换言之若当事人不能提供有效证据证明其申请信息符合三需要标准，则被判定为不存在利害关系，即不存在诉的利益。目前我国行政公益诉讼的范围和原告资格仍然有较为严格的限制，特别是只有检察院可以提起行政公益诉讼且必须符合一定的前置条件。在本文考察的一系列案件中，显然采用了广义的诉的利益概念，而实践中却出现了对诉的利益混用甚至误用的现象[3]，这就需要探讨在我国采用广义的诉的利益概念是否合适。

[23]参见后向东：《中华人民共和国政府信息公开条例（2019）理解与适用》，中国法制出版社2020年版，第4页。一、信息公开行政诉讼应然层面利益阐述 利害关系是用以判断行政行为和当事人权利义务之间关系的标准，信息公开行政诉讼中的利益是识别利害关系的关键，由于对利害关系的标准把握呈现出扩大趋势，因而对于信息公开行政诉讼中利益的解读也应当符合此趋势[4]。

[9]参见斯金锦：《行政诉讼原告资格——法律上利害关系要件研究》，载《公法研究》2006第2期，第164-181页。在石怀赛诉怀远县包集镇人民政府乡政府案中[31]，两审法院均以原告与所申请信息没有利害关系为由，否定案件诉的利益，裁定驳回起诉。

2000年发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条虽然明确了法律上利害关系的标准，但关于何种利益可以构成法律上利害关系并未形成统一的观点[8]，有学者认为法律上利害关系事实上等同于1990年《行政诉讼法》第2条的规定[9]。此外，信息公开行政诉讼中的利害关系指的是原告与行政机关信息答复之间的关系，而非原告与争讼信息本身之间的利害关系。

因此，亟需在司法实践层面明确采用狭义诉的利益概念，将行政诉讼所保障的利害关系从信息公开行政诉讼的诉的利益中解释和分离出来，并厘清利害关系的实体与程序性审查，避免不同阶段审查重点的混淆与偏差，以解决实践中的上述问题。实践中将利害关系纳入到诉的利益范畴中，无法为判断诉的利益提供相对清晰的标准，不但增加了诉的利益判断难度，而且使得已经明确的利害关系识别标准变得混乱。[17]参见后向东：《中华人民共和国政府信息公开条例（2019）理解与适用》，中国法制出版社2020年版，第4-5页。另外，该逻辑也符合合法权益与利害关系的关联，即合法权益是利害关系的基础，利害关系是合法权益的具体化[10]。

司法实践中已经有法院在该问题的判断上作出了更为准确的把握，在余某与庆元县人民政府案中[40]，法院对行政机关提出的原告与所申请信息没有利害关系的说法不予采纳，并明确肯定了利害关系。其本质仍是行政诉权列举主义的立场，即实体法上的权利只有在被具体地、例外地赋予诉讼可能时才能获得贯彻[47]。

在政府信息公开领域，不仅不能将利害关系设定为寻求司法救济的一种资格条件，甚至不能将其设定为实质性审查条件，这是因为在信息公开制度的立法设计中该制度本身就具有公益属性，同时存在主观权利和客观权利，所以原告与争讼信息之间即使不存在通常意义上那样紧密的利害关系，但从客观利益的角度来说，每一起信息公开行政诉讼都存在着《条例》和《行政诉讼法》所追求的客观利益。此外，信息的流动性和可传播性也意味着信息公开制度的设计更为注重界定公开的范围，而对公开的对象在所不问，这也是以美国为代表的国家将申请人定义为任何人（anyperson）的原因。

部分法院在判断利害关系时，会考察争讼信息与原告主观利益之间的关联性，将是否会对当事人的权利义务产生直接影响作为衡量利害关系的评判标准，从而判断该案件是否存在诉的利益。[35]参见王本存：《论行政法上的反射利益》，载《法学研究》2017年第1期，第76-85页。

进入专题： 利害关系 诉的利益 信息公开 。在本溪市嘉城房地产开发有限责任公司与本溪市人民政府、辽宁省人民政府案中[29]，法院也存在类似的论证逻辑。实践中对于信息公开行政诉讼中利害关系识别的实体性标准，通常包括以下两个： 1.争讼信息与申请人主观利益的关联性。信息公开行政诉讼便是体现上述变化的典型代表，一方面大量案件涌入法院，另一方面，法院近些年在驳回起诉裁定中运用利害关系否定诉的利益成为较常见的裁判方式。

二、经由利害关系否定诉的利益之实然标准考察 诉的利益作为纠纷的筛选机制直接影响着司法救济程序的启动[24]。来源：《理论探索》2022年第2期。

三要件说认为，法律上利害关系的构成要件包括合法权益成熟的具体行政行为因果关系。[29]参见(2018)辽05行初104号裁定。

[17]我国《条例》第1条也明确了该目的。[47]参见[日]小早川光郎：《行政诉讼的构造分析》，王天华译，中国政法大学出版2014年版，第47页。